استقلال بانک‌مرکزی به ضرر دولت‌هاست؟/ تحقق سیاست‌های پوپولیستی با پول‌های بانک‌مرکزی

به گزارش خبرنگار اقتصادی میزان، بانک مرکزی به عنوان قلب و هسته اصلی سیاست پولی کشور نقش بسزایی در انضباط پولی و بانکی، ثبات قیمت ها و کنترل تورم دارد اما دست درازی دولت در مواقع بی پولی، این بانک را از اهداف خود دور کرده است و هنوز هم آرزوی استقلال بانک مرکزی محقق نشده است.

طبق گفته مدیران بانک مرکزی، این بانک در دولت قبل به صورت دو شیفت اقدام به چاپ پول و دولت برای پرداخت یارانه و طرح مسکن بی مهابا از این بانک برداشت می کرده است که اخیراً نیز نوبخت رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی در سفر خود به زنجان عنوان کرد که دولت قبل برای پرداخت یارانه نقدی بیش از 10 هزار میلیارد تومان از بانک مرکزی برداشت کرده است یا طبق گفته طیب نیا وزیر اقتصاد بیش از 58 درصد منابع بانک مسکن برای طرح مسکن مهر از بانک مرکزی تامین شده است.

به طور کلی تاکنون بانک مرکزی جورکش سیاست های پوپولیستی دولت ها بوده است که در نهایت مردم باید پیامد و تبعات آن را به صورت افزایش پایه پولی و نرخ تورم تحمل کنند.

تحلیل های صورت گرفته از سوی مرکز پژوهش های مجلس نشان می دهد که یكی از ملزومات اساسی مهار تورم و حفظ ارزش پول هر کشور، اقتدار یافتن نهاد بانک مرکزی است. به طور کلی با مطالعه در منابع مختلف می توان دریافت اقتدار بانک مرکزی بدین معناست که بانک مرکزی است که در تنظیم سیاست های پولی و اعتباری و استفاده از ابزارهای مربوطه تصمیم گیرنده اصلی است.

استقلال بانک مرکزی و ایراد قانون
در قوانین کشور ایراداتی دیده می شود که تحقق این هدف یعنی استقلال بانک مرکزی را با دشواری همراه می کند. در ادبیات اقتصادی عموماً سه بُعد برای استقلال بانک مرکزی در نظر گرفته شده است: بُعد ساختاری، بُعد کارکردی و بُعد حرفه ای. دو بُعد ساختاری و کارکردی به الزامات قانونی نیاز دارند و بُعد حرف های نیز به استقلال عملی مربوط می شود. الزامات قانونی درواقع مربوط به آزادی هایی است که قانون به بانک مرکزی داده است. استقلال عملی نیز ناظر بر عملكرد بانک مرکزی است، اینكه بانک مرکزی در عمل چگونه از ظرفیت های قانونی خود استفاده می کند.

از طرفی براساس مطالعات مختلف، بانک مرکزی در ایران از استقلال کافی برخوردار نیست و این عدم استقلال هم از جنبه قانونی قابل بررسی است و هم از جنبه عملی. در این گزارش تأکید بر بُعد قانونی و مشخصاً ارکان بانک مرکزی بوده است. مبنای حقوقی مقام پولی در ایران عمدتاً قانون پولی و بانكی کشور مصوب 1351 است. البته در قوانین برنامه سوم و چهارم و پنجم تغییراتی در این قانون اعمال شد، اما اساس آن تغییر عمدهای نكرده است. توجه به این نكته ضروری است که قوانین برنامه های پنج ساله یا قوانین بودجه سنواتی و یا حتی بسته های سیاستی محل سیاستگذاری پولی نیست.

موازی کار در اهداف
در حال حاضر، جای یک قانون مدون و جامع بانكداری مرکزی در کشور خالی است که البته با قانون بانكداری تفاوت اساسی دارد. بررسی قانون پولی و بانكی نشان می دهد در این قانون چندین هدف برای بانک مرکزی تعیین شده است که در نتیجه آن به جای اینكه بانک مرکزی عمدتاً مسئول حفظ ثبات قیمت ها و کنترل تورم در کنار حفظ ثبات مالی باشد، باید چندین هدف موازی و بدون اولویت را دنبال کند. در متن قانون در برخی از موارد به عنوان وظایف و در برخی از موارد به عنوان اختیارات بانک مرکزی، حتی شرکت های دولتی و شهرداری ها نیز می توانند از بانک مرکزی وام دریافت کنند. اگرچه برخی از این موارد جزء اختیارات بانک مرکزی ذکر شده است، اما نگاهی به ارکان تصمیم گیری بانک مرکزی و ارتباط آنها با دولت نشان می دهد که در موارد اختلاف با دولت، بانک مرکزی به ندرت می تواند در برابر دولت درخصوص این موارد مقاومت کند.

بررسی مهمترین بخش از این اركان، یعنی مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار و نیز نحوه تعیین رئیس بانک مركزی گویای این حقیقت است كه دولت تسلط بالایی بر اركان بانک مركزی در ایران دارد. مجمع عمومی بانک مركزی تماماً متشكل از نمایندگان دولتی است و فرد مستقل از دولت در آن حضور ندارد. اهمیت این مجمع این است كه رئیس و قائم مقام بانک مركزی توسط آن تعیین می شوند. بنابراین با ترین مقامات اجرایی بانک توسط مجمع عمومی تعیین می شوند که تماماً دولتی هستند و هیچ فرد مستقل از دولت در آن حضور ندارد. لذا در مواردی که اختلاف بین دولت و بانک مرکزی در مورد سیاست های پولی وجود دارد، توان مقاومت بانک مرکزی با آن بسیار کم خواهد بود.

معضل وابستگی بانک مرکزی به دولت
شورای پول و اعتبار نیز طبق قانون مرجع اصلی تعیین سیاست های پولی در کشور است. عمده اعضای این شورا به جز رئیس بانک مركزی و دو تن خبره پولی كه آن هم باید به تأیید ریاست جمهور برسند دولتی هستند و ریاست شورا نیز برعهده رئیس جمهور خواهد بود. لذا بانک مركزی در این ركن كه مهمترین ركن سیاستگذاری مقام پولی كشور است، نقش و اختیار كافی برای اجرای مستقل سیاست پولی ندارد و در موارد اختلاف نظر با دولت درخصوص مسائل پولی و بانكی بانک مركزی توان مقاومت نخواهد داشت.

نگاهی به عملكرد شورای پول و اعتبار در تعیین نرخ های سود بانكی نشان می دهد که در برخی از سال ها این نرخ ها بدون توجه کافی به شرایط اقتصادی و به ویژه نرخ تورم تعیین شده اند.

مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام به موضوع عزل و مدت ریاست کل بانک مرکزی پرداخته است، اما به نظر می رسد که هنوز مسئله اساسی در این زمینه باقی است. با توجه به ترکیب ارکان بانک مرکزی و تسلط دولت بر ارکان آن، فرآیند عزل یا حتی پذیرش استعفای رئیس بانک مرکزی نباید به سادگی امكان پذیر باشد مگر در مواردی که صلاحیت های رئیس کل نقض شده باشد. باید توجه داشت که این موضوعی حقوقی است، چرا که ممكن است دولتی مسئولیت اداره اقتصاد را برعهده داشته باشد که اولویت بیشتر خود را به ثبات قیمت ها بدهد و از این نظر با بانک مرکزی هم راستا باشد، اما در مواردی که این فرض محقق نشود، قانون و مقررات فعلی به بانک مرکزی امكان زیادی برای سیاست مستقل تر نداده است.

یكی از مهمترین مواردی که باید در متن قانون به آن توجه شود، مسئله تعریف هدف برای بانک مرکزی است. تعریف چند هدف موازی در قانون و عدم سازگاری و فقدان اولویت بندی مشخص بین اهداف، قطعاً بانک مركزی را از استقلال دور خواهد كرد و درجه پاسخگویی آن منطقی را نیز کاهش خواهد داد. ثبات قیمت ها منطقی ترین هدفی است که می توان از یک بانک مرکزی مستقل انتظار داشت و در قوانین مربوط به اکثر بانک های مرکزی دنیا طی دهه گذشته بوده است.

اهداف غیرشفاف
بررسی قانون پولی و بانكی كشور و نیز قانون بانكداری بدون ربا نشان می دهد كه در این چارچوب حقوقی اهداف بانک مركزی در راستای ثبات قیمت ها به صورت شفاف و روشن تعریف نشده است و بحث نظام بانكی نیز در قانون كلاً وجود ندارد. در قانون پولی و بانكی کشور چندین هدف برای بانک مرکزی تعیین شده است که در نتیجه آن به جای اینكه بانک مرکزی عمدتا مسئول حفظ ثبات قیمت ها و کنترل تورم باشد. باید چندین هدف را دنبال کند. مهم تر اینکه در این قانون معین شده است که بانک مرکزی باید به رشد اقتصادی کشور کمک کند. مسئله اساسی این است که در کوتاه مدت دولت ها انگیزه دارند که ثبات قیمت ها را فدای رشد اقتصادی کنند، به همین به همین دلیل تعیین هدف صریح ثبات قیمتها برای بانک مرکزی و اعطای استقلال کافی برای آن ضروری است.

تعیین هدف صریح و اولویت دار ثبات قیمت ها در کنار تحقق ثبات مالی به معنای سلامت نظام بانكی و بازارهای مالی برای بانک مرکزی و اعطای استقلال و اقتدار کافی برای آن ضروری است. باید تأکید شود که بانک مرکزی مستقل به این معنا نیست که بانک مرکزی اصلاً به رشد اقتصادی کمكی نكند. تجربه بحران مالی 2008 و کمک فدرال رزرو به اقتصاد آمریكا برای حفظ رشد اقتصادی مصداق بارز این واقعیت است. با این حال، اولویت بندی مشخصی بین کمک به رشد اقتصادی و حفظ ثبات قیمت ها و ثبات مالی باید وجود داشته باشد. به این معنا که باید مشخص شود که کمک به رشد اقتصادی اولویت دوم بعد از ثبات قیمت ها است و تنها در صورتی بانک مرکزی باید به این هدف کمک کند که ثبات مالی و ثبات قیمت ها در اقتصاد به خطر نیفتد.

شاید تنها مواردی که بتوان در قوانین کشور هدف تصریح شده برای ثبات قیمتها در آن یافت، جداول کمی قانون برنامه های اول تا چهارم توسعه است که در آنها اهدافی برای نرخ تورم تعیین شده است. در این قوانین همچنین اهدافی نیز برای رشد نقدینگی تعیین شده است. اگرچه در اکثر اوقات این اهداف با عملكرد نرخ تورم و رشد نقدینگی در ایران تفاوت داشته است، اما به هر حال آن را می توان به عنوان اهدافی برای ثبات قیمت ها تفسیر کرد.

رسالت بانک مرکزی در برنامه های توسعه
متأسفانه این اهداف در قانون برنامه پنجم توسعه ترسیم نشده است، اما باید اشاره کرد که تعیین نرخ تورم هدف در قوانین برنامه به هیچ وجه نمی تواند جایگزین تصریح ثبات قیمت ها به عنوان هدف بانک  مركزی در قوانین اصلی مرتبط با عملكرد بانک مركزی باشد، چرا كه قوانین برنامه عمر 5 ساله دارند و ازسوی دیگر باید سایر اهداف تصریح شده در قانون پولی و بانكی و قانون بانكداری بدون ربا نیز با این هدف به عنوان اصلی ترین هدف بانک مركزی كه متأسفانه در قوانین فعلی به روشنی تعریف نشده است، سازگار باشند.

یكی از مشكلات سیاستگذاری پولی در ایران علاوهبر فقدان استقلال کافی برای بانک مرکزی در زمینه سیاستگذاری پولی، فقدان ابزارهای سیاستی متداول در دنیا است. بانک مركزی حداقل دو ابزار سیاستی متداول در دنیا را بهطور نسبی در اختیار ندارد. این دو ابزار سیاستی عبارتند از: امكان انجام سیاست پولی انبساطی و انقباضی از طرید عملیات بازار باز و نرخ بهره سیاستی شبیه به آنچه در بانک مركزی كشورهای صنعتی متداول است و براساس آن بانک مرکزی با آن نرخ به بانک ها وام می دهد. عملیات بازار باز بانک مرکزی به ویژه برای اجرای سیاست کنترل نرخ ارز و خنثی سازی یا در سایر موارد که بانک مرکزی قصد کاهش یا افزایش پایه پولی را دارد به کار می آید.

اعتبار سیاستگذار پولی به عوامل و اجزای مختلفی بستگی دارد که مهم ترین آنها تعهد و توانایی دستیابی به هدفی است که به خوبی تعریف شده است. هدف بانک مرکزی در ایران به خوبی تعریف نشده است. ازسوی دیگر دو رقمی بودن نرخ تورم در ایران و نیز قرار داشتن اقتصاد ایران جزء بالاترین نرخ های تورم در جهان طی سالهای گذشته سبب می شود كه حتی اگر بانک مركزی قصد و ابزار لازم برای كاهش نرخ تورم به اعداد تک رقمی را داشته باشد و این هدف را به صورت شفاف نیز بیان كند، انتظارات عاملان اقتصادی كه براساس عملكرد گذشته تورم در ایران شكل گرفته تنها زمانی تعدیل شود كه نرخ تورم روند نزولی و باثباتی را طی كند.

مكانیسم ارتباطی بانک مرکزی در ایران عمدتاً از طریق سخنرانی ها و اخبار منتشر شده ازسوی این نهاد و نیز وبسایت رسمی این بانک صورت میگیرد. همچنین این بانک به صورت دورهای آمارها و اطلاعات اقتصادی مهمی را که در مجموع توصیف کننده وضعیت گذشته اقتصادی در ایران هستند را از طریق نشریات ادواری و نیز وبسایت منتشر میکند. با این حال كمتر دیده شده است كه بانک مركزی در ایران پیش بینی های خود از برخی از متغیرهای كلیدی اقتصادی مانند نرخ رشد اقتصادی، نرخ تورم و نرخ ارز را منتشر كند. همچنین شاخص های مهمی كه در سایر كشورها بهعنوان شاخصهای پیشرو از وضعیت اقتصادی شناخته می شوند، مانند شاخص اعتماد مصرفكنندگان در آمریكا در ایران محاسبه و منتشر نمی شوند.

کاستی های آمار
در خصوص انتشار آمار و ارقامی که بانک مرکزی منتشر می کند نیز ضعف ها و کاستی هایی وجود دارد. مثلاً طی سال های گذشته بسیاری از اطلاعات آماری مهم مانند ارقام رشد اقتصادی برای یک دوره چندساله منتشر نشد که این امر نااطمینانی را برای عموم مردم افزایش میدهد. همین طور شاهد بودیم در سال های 91 و 90 بانک مرکزی درخصوص ارقام نرخ ارز بازار غیررسمی که متغیری بسیار مهم و تأثیرگذار است، اطلاع رسانی شفاف و زم را انجام نداد.

در حال حاضر نیز بانک مركزی گزارشی از نرخ بازار ارز بازار غیررسمی به صورت روزانه منتشر نمی کند و فعالان اقتصادی این اطلاعات را از طریق منابع اطلاعاتی غیررسمی دریافت می كنند. البته باید اشاره کرد که ضعف این مكانیسم دلایل مختلفی دارد که ازجمله مهم ترین آنها می توان به پایین بودن سواد عمومی نسبت به دانش اقتصاد، شكاف میان نرخ تورمی که بانک مرکزی اعلام میکند و آنچه مردم احساس می کنند، به ویژه دهک های پایین درآمدی که سهم اقلام اساسی مانند خوراک و مسكن در سبد مصرفی آنها بالاست، تحلیل رفتن اعتبار بانک مرکزی به دلیل وجود تورم مزمن در اقتصاد ایران و نیز بروز بحران های ارزی در سال های گذشته و استقلال ناکافی بانک مرکزی اشاره کرد.

این عوامل همگی کارآمدی مكانیسم ارتباطی بانک مرکزی را کاهش می دهند. یكی از چالشهای اساسی كه ساختار سیاستگذاری پولی در ایران را تحت تأثیر قرارداده است، تسلط بخش دولتی بر بخش پولی است. این تسلط از دو جنبه حقوقی و نیز اقتصادی دارد. از جنبه حقوقی دولت در مجمع بانک مرکزی، تعیین رئیس بانک مرکزی و نیز شورای پول و اعتبار دارد نقشی مسلط و اساسی دارد. از جنبه اقتصادی نیز دولت و سیاست های آن بر بانک مرکزی و کارکرد سیاستهای پولی آثاری معنادار دارد.

مسیر اصلی این تسلط از ناحیه نفت و درآمدهای نفتی و به طور مشخص خالص دارایی های خارجی بانک مرکزی است. دولت می تواند حتی به طور غیرمستقیم بر سیاست پولی در ایران و حجم پول تأثیرگذار باشد و این چالشی است که برای کنترل تورم توسط بانک مرکزی حتی اگر استقلال حقوقی با نیز داشته باشد، باقی خواهد ماند.

ضعف ها
در مجموع ساختار فعلی سیاستگذاری پولی و ارکان بانک مرکزی، آسیب های جدی بر سیاستگذاری پولی و توانایی بانک مرکزی در کنترل تورم در پی داشته است. با توجه به ساختار فعلی، مهمترین آسیب هایی که از این منظر بر اقتصداد ایران و نیز توان سیاستگذار پولی در کنترل بر متغیرهای مهم پولی و به تبع آن تورم به صورت بالقوه و بالفعل ایجاد شده است به این شرح قابل ذکر هستند:

ناتوانی در کنترل کافی بر رشد متغیرهای پولی به دلیل تسلط دولت بر بازار ارز از مسیر درآمدهای نفتی، امكان ایجاد تورش تورمی در هر زمان که از نظر دولت منافع ایجاد تورم به صورت رشد اقتصادی بیش از هزینه های آن لااقل در کوتاه مدت باشد از طریق تسلط بر ساختار تصمیم گیری ارکان نظام پولی کشور، عدم کنترل کافی بانک مرکزی بر بدهی دولت به این نهاد که خود ناشی از ساختار کنونی نظام پولی کشور است، عدم کنترل کافی بانک ها و بانک مرکزی بر تسهیلات پرداختی که عمدتاً به صورت تكلیفی ازسوی دولتها اعمال می شود و در نهایت انباشت مطالبات معوق، امكان بالقوه بی ثباتی در تصمیمات بانک مرکزی به دلیل تأثیر زیاد دولت بر ارکان آن.